晋城四案件入选2017山西行政审判十大典型案例

5月16日上午,山西省高级人民法院向社会发布2017年行政审判十大典型案例,其中晋城市涉及四案例。行政审判就是通常所说的“民告官”,作为解决行政争议的重要途径,在保护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、保证法律统一正确实施等方面行政审判发挥着不可替代的重要作用。

山西高院相关负责人表示,本次发布10大典型案例,就是希望以此促进社会各界进一步了解行政诉讼,提高全民法制观念,同时促进行政机关进一步提升依法行政水平,推动法制山西建设。(白鸿滨 张婷婷)

相关案列:

政府履职不到位、程序不正当,应予撤销并责令重作

——张某诉黎城县人民政府土地行政处理案

基本案情

张某系黎城县西仵乡东水洋村村民。2005年1月张某提出建房用地申请,同年8月20日,黎城县人民政府为其颁发了黎政许字第006号《居民建房用地许可证》,许可其在207国道旁修建房屋一处。2006年4月16日,房屋修建完工,张某填写了0206309号《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》,取得《集体土地使用权证》。2017年2月23日,黎城县人民政府作出《关于西仵乡东水洋村张某宅基地审批存在问题的处理决定》,主要内容:“张某:经查,你2005年审批宅基地一处(黎政许字第006号),2006年颁发0206309号《集体土地使用权证》。在宅基地审批中存在以下问题:1、你父张某旺在本村有两处宅基地,面积分别为410平方米、460平方米。根据《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十八条第二款规定,你2005年申请审批宅基地时,未结婚且家庭现有住宅面积已达到我县规定标准(每户不超过200平方米),不具备‘具有农村户口的村民确已分户,现有宅基地低于分户标准的’条件,属隐瞒原有住宅建设用地面积骗取批准。2、根据《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)第六条规定,你2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布,违反法定程序。3、根据《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)第七条规定,你在宅基地审批过程中,没有经乡(镇)实地丈量批放,违反法定程序。综上所述,本机关认为,你存在采取隐瞒原有建设用地面积骗取批准宅基地,审批过程存在违反法定程序问题。为此,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《土地登记办法》第五十八条规定,决定如下:1、黎城县人民政府2005年8月为你颁发的黎政许字第006号《居民建房用地许可证》无效。2、责令你三日内到黎城县不动产登记中心办理0206309号集体土地使用权证注销登记手续。逾期不办理,将公告注销,原土地权利证书作废。”张某不服提起诉讼。

裁判结果

晋城市中级人民法院一审认为,被诉行政行为认定事实证据不足,故判决:撤销黎城县人民政府作出的《关于西仵乡东水洋村张某宅基地审批存在问题的处理决定》。

黎城县人民政府不服一审判决提起上诉,山西省高级人民法院二审认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”,不受当事人上诉请求和事实理由的限制。据此,本案需要审查的问题主要有四个方面:一是张某在申请宅基地时是否存在隐瞒真相骗取批准的问题;二是黎城县检察机关的调查询问笔录能否作为认定被诉行政行为合法的依据;三是被诉行政行为认定黎城县人民政府为张某办理宅基地审批违反法定程序证据是否充分;四是被诉行政行为是否违反正当程序基本原则。

关于第一个问题,根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发【2004】234号)的规定,申请宅基地使用证一般需遵循以下程序:1、申请人向所在村委会提出申请;2、村委召开村民会议或村民代表大会讨论后张榜公布;3、公布期满无异议的,报乡镇审核;4、报县(市)审核;5、颁发权属证书。在审批过程中,乡镇国土资源所要做到“三到场”,即:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。可见,申请人提出申请是启动颁证程序的第一步。一般来说,只要申请人自认为符合发证条件就可以提出申请,至于实质上是否符合申请条件和颁证条件,尚需相关部门依法审核后作出认定并对符合条件的申请人依法登记发证。本案中,张某在申请审批宅基地时,已经年满十八周岁,其自认为符合审批宅基地的法定条件,便以自己的名义申请宅基地并填写了审批表,在客观上并没有采取任何刻意隐瞒原有建设用地面积骗取批准的行为。此外,张某出生于1983年3月23日,其申请建房审批的时间为2005年,申请宅基地审批的时间为2006年,两次申请填报的年龄分别为23岁和24岁,符合民间以虚岁确认年龄的风俗习惯,不存在虚报年龄骗取批准的问题。因此,被诉决定认定张某在申请宅基地审批时采取隐瞒和欺骗手段,证据并不充分。需要说明的是,根据土地管理法的有关规定以及黎城县审批宅基地的实际情况,农村村民一户只能拥有一处宅基地,且面积一般不得超过200平方米。本案中,张某在审批宅基地时,其家庭已拥有两块面积合计为874.9平方米的宅基地,客观上已不具备审批宅基地的实质条件。然而对张某提出的申请,村委、乡镇人民政府、土地管理部门及黎城县人民政府对此均未尽到合理、审慎的审查义务,未能发现张某父亲名下已有两处宅基地且面积已超标这一明显的事实,从而导致错误登记和发证。黎城县人民政府应对此承担法律后果,采取适当补救措施弥补因此造成的不利后果,以维护国家土地管理秩序的有序性、合理性和宅基地审批的严肃性、统一性。

关于第二个问题,检察机关在办理刑事案件过程中收集的证据,行政机关在行政执法中是否可以作为证据采信,应当视不同情况区别对待。对于物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在性质上属于实物证据,具有很强的客观性、稳定性,证据信息在短时间内很难改变,只要依法取得,一般就可以直接在行政程序中作为证据使用。而对于证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解这一类调查笔录,特别是对证人所作的询问笔录等,在性质上属于言词证据,在获取时难以排除提取人的主观因素,不同机关、不同人提取可能会出现不同的内容,具有相当的不确定性。所以,此类证据只要有条件重新提取的,原则上应当重新提取后才可以使用,或者有权机关的生效刑事法律文书已经确认其为合法有效的证据,此时可以直接作为有效证据使用。本案中,被诉行政行为所依据的黎城县检察机关的调查笔录,系检察机关在办理刑事案件过程中对证人和相关人员所作的调查笔录,这些证据在刑事程序中尚未经有权机关的生效法律文书对其真实性、合法性进行确认,不能直接在行政程序中采用,而应按照法定程序对证人重新调查询问并制作笔录,即进行证据转换后,才能据此作出行政行为。黎城县人民政府直接依据此类证据作出被诉行政行为,缺乏法律依据。原审法院对此证据不予采信并无不当。上诉人认为黎城县检察机关的调查笔录可以作为认定被诉行政行为合法依据的上诉理由不能成立。

关于第三个问题,2005年1月,张某填写了200508006号《农村居民建房用地审批表》,经村民代表、村委主任、国土中心所、乡镇政府、耕保股、国土资源局、县领导签字或盖章确认。2006年5月,《宅基地使用证存根》显示:户主、丈量员、制图员、村长、乡镇负责人分别签字并加盖黎城县西仵乡东水洋村民委员会、黎城县西仵乡土地管理部门公章。由此可知,张某的宅基地审批符合法定形式要件。被诉决定之所以认定“2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布,违反法定程序”、“在宅基地审批过程中,没有经乡(镇)实地丈量批放,违反法定程序”,其主要依据是检察机关对村委干部及相关人员所作的调查笔录的内容,而如前所述,调查笔录因不符合证据采信标准,不能作为行政机关认定事实的有效依据,故上述认定因缺乏证据支持而不能成立。其次,上述程序问题即便属实,也是因村委和土地管理部门履行职责不到位所致,与行政相对人无关。黎城县人民政府以该程序违法为由注销张某宅基地登记行为,且未采取任何补救措施,显然没有考虑无过错行政相对人的合法权益保障问题,不符合合理行政的基本原则。

关于第四个问题,按照正当程序的基本要求,行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前,应当告知其事实、理由和依据并给予陈述和申辩的机会。被诉决定剥夺了张某的宅基地使用权,对其重大财产权益产生不利影响,黎城县人民政府既未事先告知张某,也未给予其陈述和申辩的机会,而是径行注销其土地使用权证,程序明显不当。因此,被诉决定显然不符合正当程序的基本要求。

综上,被诉行政行为认定事实不清、证据不足,且违反正当程序原则,原审判决撤销该行政行为是正确的。黎城县人民政府提出的上诉理由均不能成立。同时,鉴于涉诉登记行为在实体上违反了“一户一宅”的基本原则和山西省农村宅基地面积标准的规定,黎城县人民政府在本判决生效后应当重新作出处理决定。在处理过程中,适当考虑无过错或无主要过错的当事人的信赖利益保护问题,不能因行政机关的过错而让当事人承担因行政行为错误产生的全部不利后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决:一、维持山西省晋城市中级人民法院于2017年6月7日作出的(2017)晋05行初19号行政判决;二、黎城县人民政府在本判决生效后重新作出行政行为。

典型意义

本案是大法官邱水平亲自主审的一起撤销土地登记行政案件。裁判文书逻辑严密,适用法律准确,论述详尽,说理充分,是一篇行政审判文书范本。其典型意义在于,一、政府履职应当到位。宅基地是我国农民的重要生产生活资料,宅基地审批是以农民作为行政相对人的一项十分普遍的行政审批事项。县政府作为行政审批机关,其合理审慎的审查义务不得有丝毫马虎。本判决对三级机构的责任界定准确、定性合理,对合理行政作了准确诠释。政府履职不到位,无过错行政相对人不应承担责任。二、证据采信应当严谨。对证据运用的分析,如实物证据具有客观性、稳定性,一般可直接使用,由于言词证据的不确定性、主观性,尚未经有权机关生效文书确认的,原则上应重新提取后才可使用,而不应以证据出自检察机关或何人之手作为采用与否的标准。三、行政行为应当程序正当。近年来,行政机关因程序违法引起的败诉案件占行政案件败诉的比例较大。本案中,判决书对政府程序正当的基本要求十分肯定、明确、严肃,提出对行政相对人重大财产权益产生不利影响时,政府应当履行告知其事实、理由和依据的义务,并给予陈述、申辩的机会,对政府依法行政提出了严格要求。四、不当行政行为应当纠正。“一户一宅”、宅基地面积不得超过法定标准是我国农村宅基地审批的基本原则,属于法律法规的强制性规定,不得逾越。对于违反这一原则导致错误审批发证的,行政机关负有依法纠正的法定义务,以维护土地管理秩序的有序性、严肃性,维护国家利益、社会公共利益不受侵害。这也是本案判令行政机关重新作出行政行为的主要理由,法院通过行政诉讼督促行政机关依法纠正或补正其违法行政行为,属于行政审判监督职能的应有之义。

职工因公外出期间发生伤亡是否属“工作原因”的举证责任在用人单位和人社部门

——姚某诉晋城市人力资源和社会保障局工伤认定案

基本案情

姚某系姚某慧之父。姚某慧原系泽州县北义城镇卫生院的职工,2011年3月24日被单位派往长治市和平医院进修,同年8月13日与家人失去联系。2014年3月3日被宣告失踪。2016年10月13日被宣告死亡。之后,姚某于2016年10月18日向晋城市人力资源和社会保障局申请对姚某慧认定工伤,该局认为,姚某慧与泽州县北义城镇卫生院虽构成劳动关系,但不符合《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定的认定工伤的条件,故作出不予认定工伤决定书。姚某不服,向法院提起诉讼。

裁判结果

阳城县人民法院认为,《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定,职工因公外出期间,由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的,应认定为工伤;第十九条第二款规定,用人单位不认为属于工伤的,由用人单位承担举证责任。本案中,姚某慧已被人民法院宣告失踪、宣告死亡,具有同自然失踪、自然死亡相同的法律后果。各方当事人均认可姚某慧失踪时属因公外出期间。对于姚某慧失踪的原因是否属于工作原因,各方当事人均未能提供证据证明姚某慧失踪的具体时间、地点、原因,但根据现有证据,也不能排除姚某慧的失踪与工作之间存在因果关系。在用人单位举证不能,被告又未能查实姚某慧的失踪与工作无关的情况下,不予认定工伤决定属认定事实不清,适用法律法规错误,应予撤销。遂判决撤销晋城市人力资源和社会保障局作出的不予认定工伤决定,限其在判决生效后30日内重新作出行政行为。

晋城市人力资源和社会保障局和泽州县北义城镇卫生院不服一审判决提起上诉。晋城市中级人民法院二审判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

本案系职工因公外出期间发生伤亡事故是否属工作原因的举证责任如何分配的典型案例。《工伤保险条例》等劳动社会保障行政法规的立法精神在于防范劳动者因工作而产生的风险,分散用人单位的用工风险,劳动者因工作原因发生伤害或者发生事故下落不明的,除非故意犯罪、醉酒、吸毒、自残、自杀的,一般应当认定为工伤。《最高人民法院关于职工因公外出期间死因不明应否认定工伤的答复》(【2010】行他字第236号)明确规定,“职工因公外出期间死因不明,用人单位或者社会保障部门提供的证据不能排除非工作原因导致死亡的,应当依据《工伤保险条例》第十四条第(五)项和第十九条第二款的规定,认定为工伤。”本案晋城市人力资源和社会保障局、泽州县北义城镇卫生院均未能提供证据证明姚某慧死亡非工作原因所致,应当承担举证不能的不利后果,姚某慧死亡应当认定为工伤。

房屋补偿面积一般是指建筑面积而非使用面积

——王某诉高平市人民政府房屋行政征收补偿案

基本案情

2013年前后,高平市人民政府对王某房屋实施征收。2013年10月,高平市人民政府和高平市北城街道办事处先后印发《高平市房屋征收与安置补偿暂行规定》、《关于丹河张家坡桥至长平桥段城市房屋征收及安置补偿实施方案》(以下分别简称《暂行规定》和《实施方案》)。《实施方案》为选择房屋产权调换的被征收人提供了两种调换方式:(1)按合法建筑面积折算的,庭院式房屋按合法建筑面积1:1.2的标准折算,院内空地面积按10:1的标准折算;(2)按合法占地面积折算的,庭院式房屋按合法占地面积1:1.5的标准折算。2013年10月27日,王某与高平市人民政府委托的两名第三人北城街道办事处、城北社区居委会签订了《房屋征收与安置补偿协议书》,约定采用第(2)种调换方式,王某被征收房屋占地面积为197.1㎡,置换标准为1:1.5,应置换房屋面积为295.65㎡。本协议自签订之日起具有法律效力。2017年2月13日,王某在《选房结果确认书》上签名。因调换面积是否包括公摊面积,双方发生争议,王某诉至法院。

裁判结果

长治市中级人民法院一审认为,从协议的整体内容看,置换的295.65㎡,应认定为包括公摊面积在内更为合理,判决驳回原告王某的诉讼请求。

王某不服一审判决提起上诉。山西省高级人民法院二审认为,王某的安置房面积应当为建筑面积,包括公摊面积。理由如下:(一)《暂行规定》与《实施方案》明确,不管是以货币补偿,还是以产权调换补偿,不管是合法登记房屋的补偿,还是未登记合法房屋的补偿,其面积计算均是采用建筑面积的方式。征收房屋按建筑面积计算,安置房也按建筑面积计算,符合整体解释原则。(二)依据《房产测量规范》的规定,房屋产权面积系指产权主体依法拥有房屋所有权的房屋建筑面积。本案中《房屋征收与安置补偿协议书》中约定的房屋产权面积意思表示明确,不存在两种以上解释。王某签字确认的《选房结果确认书》也明确其所选房屋面积为建筑面积。(三)《物权法》第七十条、第七十二条规定,业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利;业主对建筑物专有部分以外的共有部分,享有权利,承担义务,不得以放弃权利不履行义务;业主转让建筑物内的住宅、经营性用房,其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。据此,公摊作为房屋的共有产权部分,是房屋所有权人正常使用房屋不可或缺的部分,依法不可分割,上诉人无权选择仅置换房屋的专有部分,而放弃共有部分。上诉人的上诉理由不能成立,判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

本案系房屋征收补偿案件中对补偿协议涉及的房屋产权置换面积发生争议时如何认定的典型案例。根据《物权法》、《房产测量规范》等法律、规范性文件规定及房屋征收补偿、房屋买卖等实务中通常做法,补偿协议中约定的房屋产权面积一般是指建筑面积而非使用面积,除非当事人有特别约定。本案中,当事人在房屋征收补偿协议中对房屋产权置换面积没有作出特别约定,故应当按照协议所依据的文件及相关法律规定认定为建筑面积。

修改过期食品生产日期理应受罚

——冯某诉沁水县市场和质量监督管理局食品管理行政处罚案

基本案情

2016年8月29日,沁水县市场和质量监督管理局执法人员会同沁水县公安局执法人员对沁水县龙港镇亲合力副食配送部(负责人为冯某)进行检查时,现场发现一台电子控制自动印码机等工具,旁边有已修改生产日期的商品,有已经洗掉旧码尚未打上新码的商品。经调查,印码机等改码工具系该配送部仓库管理员常某购买,目的是将过期产品修改生产日期后再出售,该副食配送部负责人冯某对此知情且未有效阻止。根据副食配送部提供的销货凭证、出库记录本和相关证人的陈述,该配送部自2016年4月17日至2016年8月29日共销售修改生产日期的货物价值10546元;现场清点虚标生产日期和超过保质期的库存货值金额65402.2元。沁水县市场和质量监督管理局认定冯某销售的过期食品涉案货值金额总计75948.2元,依照相关法律、法规对冯某作出没收违法所得、没收过期商品、罚款、没收违法工具、吊销《食品流通许可证》等五项处罚,罚没款总计1301665.4元。冯某对行政处罚不服,提起诉讼。

裁判结果

阳城县人民法院一审认为,《食品安全法》规定,禁止生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品。原告冯某对其工作人员标注虚假生产日期并违法经营的行为明知而未加以阻止,等于默认,其违法行为显而易见,理应受到行政处罚。被告沁水县市场和质量监督管理局对原告冯某作出的行政处罚决定,认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法,判决驳回原告冯某的诉讼请求。

冯某不服一审判决,提起上诉。晋城市中级人民法院二审判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

本案是法院支持市场监管机构对不良商家通过修改生产日期销售过期食品的违法行为进行严厉打击的典型案例。习近平总书记对食品、药品安全批示指出:“要切实加强食品药品安全监管,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系,坚持产管并重,严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。”不良商家通过购买印码机修改过期食品生产日期进行再销售,因隐蔽性强,极难被消费者发现,相比直接销售过期食品更恶劣,危害性更大,应当严厉予以打击。本案中,冯某因修改过期食品生产日期进行再销售,被处以违法货值17倍罚款129万余元,并被吊销《食品流通许可证》及其他处罚,可谓重罚,但与其对人民群众的生命健康造成的危害相比,过罚得当。市场监管机构依照法律规定对食品安全违法行为予以处罚,对贯彻习近平总书记“四个最严”批示精神,保护人民群众舌尖上的安全具有重要意义。

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